廉政制度边界产生的灰色地带为公职人员提供了腐败的动机和机会。村官虽不属于国家公职人员，但其掌握着乡村治理的权力，由权力控制滋生的腐败具有隐蔽性，一旦制度失去对村官的权力约束，其行为活动往往处于制度边界的灰色地带甚至超出制度边界。近五年来，红河州法院共受理村官犯罪案件56起，涉案金额2947.48万元。村官腐败现象严重破坏了公平正义的法治观念在农村的形成与发展，败坏了清正廉明的社会风气，损害了人民群众的根本利益。因此，发现和研究廉政制度边界是为了更合理地制定廉政制度，通过教育、监督与惩治并重齐施，缩小边界厚度，挤压村官权力腐败空间。
一、廉政制度边界与村官腐败的负面效应
（一）廉政制度边界的概念
学者昝廷全对制度边界给出了非常形象的定义，即制度就是在行为空间中划一个圈，圈里的行为是制度允许的，圈外的行为是制度禁止的，圈上的行为没有明确规定是允许还是不允许，这个圈就称为制度边界。廉政制度边界是指由于制度设计不合理，对新兴腐败手段和形式缺乏制约机制造成的制度空白或由此产生的灰色地带。也就是说，廉政制度边界的存在是由制度的可操作性造成的。在农村组织制度建设中，村民自治规定不完善、村务不公开透明、村民会议对村委会的监督失控等通常是廉政制度边界的灰色地带。尽管《村民委员会组织法》明确规定，村委会作为基层政权组织，对村集体事务处理具有决策权，但在实际操作中，村支书、村主任甚至村民小组长对村集体大小事务往往有很大的决定权，当基层自治权集中在少数人手中而又缺乏有效监督时，村官权力腐败现象就会越演越烈。
（二）廉政制度边界与村官腐败
村官虽小，捞取好处的能力却不容小觑。在2009年到2013年的5年间，红河州各级法院共受理村官犯罪案件56起，一审涉案人数达101人，涉案金额2947.48万元。据红河州中级人民法院调研数据显示，红河州2009至2013年，村官腐败案件的案件受理数分别为4件、15件、4件、13件、20件；涉案人员分别为7人、19人、4人、30人、41人；涉案金额分别为39.39万元、816.44万元、107.05万元、898.78万元、1085.82万元，总体呈上升趋势。涉案人员有村支书、村主任、村民小组长及村委会干部，涉案类型大多为贪污、截留、挪用国家各类补贴款、农村土地征用索贿及职务侵占等，且窝案、串案较多，集体腐败现象尤为严重。
为分析处于廉政制度边界或超出制度边界的村官腐败行为，我们试图将村官的权力画一个“圈”。“圈”内是《村民委员会组织法》和相关法律法规赋予的权力行为，对于村官而言，村集体事务如农村基础设施建设、集体经济管理、乡村综合治理及贯彻落实国家政策法规等均属村官的权力和义务；“圈”外则是村官权力不可逾越的禁区，如私分、截留、贪污、挪用国家对农村的各类补助款等；“圈”边界就是廉政制度尚未涉及或规定模糊的地方，如村“两委”贿选，农村集体土地、林地在流转过程中的索贿行为。抱有贪腐行为态度的村官通常利用制度缺陷产生的制度边界搞权力寻租，捞取个人利益，其产生的负面效应不可小视。
（三）廉政制度边界的负面效应
一是削弱了廉政制度的良性功能。廉政制度的功能是预防和惩治腐败。廉政制度边界作为一种非制度形式存在，对廉政制度的执行产生了消极的影响，削弱了廉政制度的良性功能。主要表现在：第一，制度相关者寻求制度空白点或制度边界的灰色地带，利用权力获取个人利益。如村官在征用村集体土地中的索贿行为。第二，扭曲了廉政制度的积极导向，放大了制度执行中的不良效应，影响制度绩效与功能最大化发挥。第三，损害了农村基层组织的公信力，农村组织制度尤其是民主监督制度受到农村群众的广泛质疑，从而造成对廉政制度的不信任。
二是引发了村官的腐败动机。制度运行与制度相关者在进行利益博弈的时候，一旦权力运用产生的利益高于遵守制度的利益，必然会引起更多的人放弃遵守制度，选择用权力谋取利益。在这种情况下，廉政制度边界的存在给村官腐败行为提供了机会，村官采取“打擦边球”战术，利用权力侵犯廉政制度边界并规避制度约束，导致腐败行为屡禁不止。
三是影响了农村廉政文化建设。农村廉政文化建设是宣传、贯彻和执行国家反腐倡廉政策的有效措施。廉政制度向农村延伸的根本目的是维护广大农村群众的合法权益，在农村树立风清气正的廉洁氛围。村官作为农村基层组织的“掌权者”，其言行不仅代表个人，在一定程度上成为上级党委政府的“代言人”，对“代言人”的监督失控往往会促其产生腐败行为。村官腐败必然会引起群众的强烈反应，甚至破坏了农村正常的社会秩序，阻碍了反腐倡廉政策在农村有效推进，造成农村廉政文化建设根基不稳。
四是损害了社会的公平公正。廉政制度要有效运行,维护社会公平公正，就要正视廉政制度边界的负面效应，避免人为破坏制度规则。廉政制度边界不仅使廉政制度的尊严和权威荡然无存,还破坏了全社会追求公平公正的价值目标。村官腐败行为极大地危害了农村群众的基本权利，侵占了他们的合法利益，群众的不满和对村民自治制度的失望，不仅降低了基层组织的公信力，还阻碍农村经济的健康发展，践踏了良好的社会风气。
二、村官腐败行为诱因分析
廉政制度边界的负面效应客观存在。只有真正认识到制度设计的缺陷，才能在制度运行期通过预防和监督来弥补廉政制度边界带来的风险。红河州56起村官腐败案件虽然不完全由廉政制度边界的存在引起，但却是在监督不力的情况下利用制度缺陷来达到贪腐目的。因此，村官腐败诱因主要从制度视角与制度相关者视角进行分析。
（一）廉政制度设计缺陷为村官腐败提供可乘之机
任何一种廉政制度从设计到运行，都有着自身的局限性。《村民委员会组织法》规定，村委会应当定期将村务公开，并且对公开的内容和时间也作了具体的规定。而在实际操作中，村官经常对处于制度边界上的内容采取选择性公开或不公开，或是在公开内容上弄虚作假，欺瞒群众。譬如，金平县某村村支书、村主任等4人利用职务之便，采用虚造名册，减少应发户数，降低发放标准和虚报冒领的方式贪污农户的最低生活保障金和一次性生活困难补助金共计18万余元。制度设计的不合理使得制度逐渐显现具有可操作的可能性，尤其是处于制度边界的灰色地带更为村官腐败提供了可乘之机，客观上使规避制度约束成为可能。
（二）廉政制度监督缺失是村官腐败的必然
廉政制度依赖于监督与惩治机制协同作用, 如果这两项机制失灵,制度也就形同虚设，起不到任何制约和治理效果。《村民委员会组织法》规定应建立村务监督委员会，负责监督村务公开制度的落实，其成员通过村民会议或村民代表会议在村民中选举产生，村官对村务的决策权必须在村务监督委员会的监督下行使。村官腐败现象的大量出现，很大程度上是由于监督制度不健全不落实造成的。原因在于：第一，农村基层组织的权力过于集中，村官之间没有形成权力制衡；第二，大部分村委会成员与监督委员会成员大都熟识且关系密切，监督成了“走过场”；第三，纪检监察机关对加强村务监督工作的力度不够。
（三）价值取向发生偏移是村官腐败的根源
长期在农村生活、工作的村官，面临分配不合理，工作环境差，干事多收入低的现实困境，与其他条件好的地区相比，参加培训或外出考察的机会少，造成村官心理落差大。且随着村集体经济的日益壮大和权力的日益膨胀，使他们原本不平衡的心理加剧，导致人生目标发生扭曲，价值取向发生偏移。在被判处的101名村官中，大部分因受利益的驱使，迷恋权力，淡漠义务，贪图享受，以至于触犯法律最终走向犯罪。
（四）法纪意识淡薄是村官腐败的内因
被判处的101名村干部中，具有小学文化程度的13人，占21%；具有初中文化程度的23人，占37%；具有高中文化程度的15人，占24%；具有中专文化程度的9人，占14%；具有大专大学文化5人，约占5%。村官由于自身素质不高，平时不学法不懂法，忽视起码的党性锻炼和党性修养，普遍缺乏应有的法纪意识、宗旨意识和大局意识。村官一旦对伸手可及的利益不能自控，攫取眼前利益的欲望就会加速膨胀。可见，村官漠视法律，对法律毫无敬畏之心，与其自身道德修养和文化素质有很大关系。
三、廉政制度边界的消解
廉政制度边界的灰色地带给处于监督缺位状态的村官提供了滋生腐败的土壤，腐败行为给农村社会造成了极大地危害。因此，要着眼于村官腐败的诱因，通过采取建立健全农村廉政制度体系，强化权力监督加大惩治力度，加强廉政教育，进一步协调规范村官利益分配等措施消解廉政制度边界产生的负面效应。
（一）建立健全农村廉政制度体系
首先要说明的是，建立健全农村廉政制度并不是用新的制度来代替原有的制度，或是简单的对原有制度进行修补，这从根本上来说是不可能消解制度边界的。廉政制度边界理论认为，廉政制度的边界 一方面取决于不同经济社会文化发展时期具体的制度环境状况，另一方面取决于廉政制度本身的扩展和完善。因此，廉政制度设计既要符合不同时期的现实需要，也要不断对制度本身进行修订，使之形成一个完整的体系结构。当前，农村廉政制度体系构建应从加强村务监督入手，深入研究《村民委员会组织法》关于村务监督的表述，对未涉及的监督范围或操作性不强的条目进行制度上的扩展和完善。比如，在农村集体土地的征用过程中，如何有效保障村民的知情权、参与权与监督权，这就需要整合各级党委、政府、纪委等部门的监督力量，在村务公开制度设计中充分考虑边界的存在，用良好的制度设计规范村官的基本权利和义务。
（二）强化权力监督加大惩治力度
一是要科学合理配置村官权力，将村委会的权力从集中岗位分解到由若干个岗位担权担责，将集中于一个人的权力分解为几个人共同行使，每项权力行使既要有制度约束，又要有相应的监督机制，通过厘清权力清单，绘制权力运行流程图，实现权力有效分解和平衡。二是要强化村官权力监督，加强村民监督委员会机构和队伍建设，壮大内部监督力量，强化民主监督意识，对村民会议、村务公开、民主评议、民主理财等事项加大监督力度；乡镇党委、政府要切实履行监督职责，重点在村民自治、村规民约、村“两委”选举制度等方面加强监督。三是要采取有效的村官腐败防控措施，针对权力集中岗位、腐败易发多发岗位，如在低保金申请、农机补贴、土地征用等方面加强防范。四是要加大惩治力度，一旦发现苗头，就要坚决打击，始终保持对腐败行为的高压态势，各级纪检监察机关尤其是乡镇纪委要高度重视农村基层违纪违法案件的查办和警示教育工作，加大对发生在群众身边的腐败问题的查处力度，坚决维护群众的合法权益，维护社会公平公正。
（三）加强廉政教育促进农村廉政文化建设
一是要加强对村官的法纪意识教育，通过大力宣传和普及国家法律法规知识，树立法治权威，增强村官的法制观念和依法办事、依法行使权力的意识。二是要针对关键岗位重点人员经常性开展理想信念教育、党风廉政教育，通过采取组织风险岗位人员集中上法制课，参观警示教育基地，举办村组干部培训班等措施，消除村官贪腐思想。三是要认真宣传和落实《村民委员会组织法》规定的村民权利，让村民知晓自身的权利范畴，比如能参与什么，知道什么，监督什么。四是要采取“廉政文化上墙”、“创建农村廉政示范点”等多种形式和手段广泛开展多类型多层次的廉政宣传教育，充分发挥和运用好廉政文化阵地，扩大廉政教育功能效应，促进农村廉政文化建设。
（四）进一步协调规范村官利益分配
一是要树立正确的利益观, 村官要具有明确的价值标准和行为规范，杜绝利用权力谋求个人利益的违法行为；二是村官选拔任用要合理，完善村官任用选拔的优胜劣汰机制，落实民主选举制度，杜绝贿选行为现象；三是要提高村官的经济待遇，制定或完善村官考核奖惩激励机制，把村官的工资与考核结果挂钩，坚持利益分配规范合理，形成科学的利益保障机制，从而提高村官的工作积极性、主动性；四是要提升村官的政治待遇，要给村官留有上升的空间和渠道，继续执行从村官中挑选优秀人才充实到国家机关和事业单位的制度，选拔一批有村官经历的后备人才担任党政部门的领导干部，为真正能干事、有实绩的村官搭建一个更好展现才能的平台。